9月17日，江苏省住建厅发布《江苏省“十五五”城市更新专项规划》。到2030年，城市危旧房改造10000套，新开工改造城镇老旧小区1500个，改造420个城中村，培育1000个完整社区。
这些数字本身不构成深度。深度在于：这些数字背后，钱从哪来、地怎么归集、人怎么参与、改造完之后谁还住得起。 江苏的经验之所以值得关注，恰恰因为它是在中国城镇化率最高、财政能力最强的省份之一，试图啃这块最硬的骨头。它的成功和挫折，都会成为其他省份的参照。
钱从哪来：专项债的“收益自平衡”是一道算术题，但算术不总是成立
城市更新的资金结构，最核心的约束写在专项债的规则里。专项债要求项目具有稳定、可预期的收入来源，能够覆盖本息、实现资金自平衡。江苏是首批专项债“自审自发”试点省份，2025年和2026年安排了超过200亿元用于城市更新领域。
但一个老旧小区改造项目，收益从哪来?停车费、广告位、社区商业租金，这些收入能不能撑起一笔动辄数亿的债券?问题不在于专项债的规则本身，而在于大量城市更新项目的“收益自平衡”在设计阶段就是勉强成立的。以江苏第一批申报城市更新试点的项目为例，投资主体中社会资本仅占15%，纯社会资本参与的比例更低。相关研究将堵点归结为四个词：“平衡难、束缚多、渠道少、有顾虑”。
“平衡难”是核心。城市更新项目资金投入多、回报周期长、限制条件多，经过多年旧改棚改之后，当前老城区未更新区域大多是“难啃的骨头”。南京秦淮区就是一个缩影：辖区内全国重点文保单位占全市21%，历史文化街区占全市三分之二，但超期服役的老旧小区和棚户区数量达751处，未成套化房屋1.5万户。
“退不出”是另一个死结。城市更新项目投资周期动辄十年以上，缺乏顺畅的公开退出渠道，社会资本不敢大规模入场，金融机构难以匹配长期资金。2026年8月江苏出台的“金融12条”首次官方明确将城市更新与REITs深度绑定，试图打通公开市场的标准化退出路径。但REITs的门槛极高：底层资产必须有稳定现金流，而绝大多数老旧小区改造项目恰恰没有。“投得进、退不出”，是城市更新资金困局最诚实的描述。
地怎么归集：每一个“妥善处置”的背后，都可能是数年的拉锯
钱的问题解决不了，很多时候不是因为没钱，而是因为钱投不下去：产权归集不了，项目就无法启动。城市更新最常被低估的难度，正在于此。
南京市石榴新村项目提供了一个样本。这个项目涉及388户居民，其中5户无土地证和房产证，267户无房产证，27户无土地证。项目范围内还有21块边角地、插花地，未确定权利主体。产权归集面临的第一个困难是权利主体确认难：权利人在继承、公房承租、企业改制等多个环节未完善登记手续，导致权利人确认困难。
石榴新村的应对方式是：将分散产权以协议转移形式归集至区属国企，组织8个居民工作组召开了69场议事会，以耐心细致的工作换来绝大多数居民的支持。69场议事会，这个数字本身就是成本。它不是财政报表上的一行，但它决定了项目能不能动。
更具警示意义的是连云港江天花园项目。这个旧城改造项目推进了二十余年，270余户回迁居民入住近十年仍无法办理产权手续，项目建设成本争议、资产处置程序瑕疵、管理权交接僵局持续发酵。江苏自然资源厅在2025年底专门汇编了9个城市的产权归集案例，恰恰说明这个问题有多普遍、多棘手。政策中“历史遗留问题妥善处置后予以登记”的表述，在操作层面意味着大量个案需要逐一谈判、逐一确权。每一个“妥善处置”的背后，都可能是数年的拉锯。
人去了哪里：更新之后，谁还住得起
地和钱的问题解决之后，还有一个更根本的问题：改造完之后，原来住在这里的人还住得住吗?
南京老门东是一个值得反复引用的案例，不是因为它是成功典范，而是因为它暴露了一个被回避的问题。本世纪初更新整治时，老门东将3900户原住民全部搬迁，虽然保留了文保建筑和古树古井，也留下了街巷，但没了住在这里的人，整齐划一的新建仿古建筑让老门东在更新后变成了一处纯粹的民俗旅游商业街。有研究指出，老门东改造后原住民流失率高达80%，传统手工艺店铺数量大幅减少，取而代之的是大量商业化的餐饮和娱乐设施。参与老门东和小西湖改造的项目方也承认，老门东确实有缺憾，缺了原住民，少了烟火气。
同样的逻辑出现在更多项目里。有学术研究对南京“小西湖”更新案例进行成本收益测算，结论是社会环境效益明显，但经济效益整体亏损，政府和开发商投入亏损，在地老百姓有一定程度受益，这种方式很难持续。
小西湖的“亏损”和老门东的“置换”，其实是同一个硬币的两面。当一个更新项目无法在财务上自我平衡时，它要么依赖持续的财政输血，要么引入高收益商业业态来弥补缺口，而高收益业态天然排斥原住民和低收入群体。如果居民没有支付能力，“完整社区”的可持续运营就缺少最基本的造血来源。
“完整社区”试图在这一点上做得更好。南通的连片建设思路、南京瑞金北村的“养老创新科技园”，都在探索“服务随人走”而非“人随服务走”的模式。但造血靠什么?靠收费。收费靠什么?靠有支付能力的居民。这是1000个完整社区目标背后没有回答的问题。
立法能解决什么，不能解决什么
人的问题、钱的问题、地的问题，最终都指向同一个追问：制度能不能给出一个稳定的答案?
《江苏省城市更新条例》已列入2026年正式立法项目，拟于9月初审，将围绕规划管控、用地调整、建设标准、产权确定、行政审批等关键环节构建法治体系。公开征求意见期间收集到78条社会意见，集中在“市场运作、收益平衡、可持续运营”“土地供应方式、容积率核定”“老旧住房自主更新”等方面。这些反馈本身就说明了问题：城市更新不是政府单方面推的事情，居民、企业、社会资本都有各自的诉求，需要一部法规来平衡和规范。
但立法能解决的是程序合法性，解决不了实质性的利益分配。一个老旧小区要不要改造、怎么改造、谁出多少钱、改造后新增面积归谁，这些问题的答案在不同小区、不同楼栋、不同住户之间差异巨大。石榴新村最初设定45、55、65、75平方米4种标准户型，原7平方米住户选择最小户型需补缴扩面费约136万元，远超其支付能力，后调整为20个面积段、36种户型平面才勉强覆盖居民诉求。法律可以规定“可以怎么做”，但无法规定“应该给谁多少”。
这正是城市更新比新建开发复杂得多的地方。新建开发面对的是空地，权属清晰，利益结构简单。城市更新面对的是已经有人生活了几十年的空间，每一寸土地上都叠加着历史、权利和利益。五年之后，住在那些待更新小区里的人，是还住在那里，还是已经被“更新”走了，这是衡量这份规划成败最诚实的标准，比任何一个数字指标都诚实。
