原标题：在实践中创新 在探索中破题
——上海加大力度探索更可持续模式，推进城市更新高质量发展
徐汇滨江再添一座世界级文化场所。9月26日，由昔日亚洲规模最大的水泥厂改造而来的西岸梦中心正式开幕，预计今后这里每年策划举办的品牌活动及艺术展览等将接近400场。工业遗产活化再生，成为徐汇滨江更新的一大亮点。从一条封闭的工业岸线转型成为世界级滨水岸线，徐汇滨江通过综合开发建设，形成高标准规划体系，为上海城市更新树立了一个新典范。
徐汇滨江的蜕变，是上海无数城市更新探索的缩影。从20世纪90年代初开始，上海把旧改作为重要的民生工程和民心工程，放在全市工作的突出位置，历届市委、市政府接续奋斗，用30年完成了中心城区成片二级旧里以下房屋改造，为这座城市的市民提供了更好的住房条件，更完善的公共设施，更具活力的历史建筑，更高能级的产业集群。
30年旧改，不仅是对物质空间的重塑，而且留下了宝贵的精神财富——勇于适应发展变化的创新精神，脚踏实地的务实作风。这些精神财富，亦是上海城市更新走出“新路”的关键所在。
时至今日，上海城市更新面临着新形势、新任务和新要求。一方面，随着成片旧改收官，人居环境更新的重点转向了零星二级旧里以下房屋、不成套职工住宅、不成套里弄及公寓、花园住宅和城中村等。这些都是上海在推进城市更新工作中面临的“硬骨头”，难以简单复制过去的经验。另一方面，随着新发展理念的深入践行，城市更新的内涵也在发生深刻变化，要更好统筹增强城市核心功能、改善人居环境和延续历史文脉。再者，更新成本水涨船高，传统的资金平衡方式已面临挑战。
今年“新年第一会”——上海城市更新推进大会，上海把目光放在了城市更新上，会议突出一个“新”字，许多新机制和新模式力求落地落实。今年8月，上海市委领导在调研中指出，要以“再难也要想办法解决”的韧劲，加快探索走出更可持续的城市更新路子。时隔不足一个月，上海城中村改造工作推进会召开，会议要求紧扣城市总体规划要求，以更高站位、更大决心、更强合力，推进城中村改造迈出更大步伐……城市更新议题之于上海的重要性和紧迫性，由此可见一斑。
“统筹算好民心账、长远账、整体账，无疑是一项复杂而又艰巨的挑战。上海已进入存量更新的重要阶段，转变城市发展方式、实现城市高质量发展，需要我们拿出进一步深化改革创新的思路举措，探索更可持续的城市更新模式，助力城市更新工作迈上新台阶，为建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市奠定坚实基础。”上海市住房城乡建设管理委有关负责人说。
以民生为核心 加大更新力度
虹口区瑞康里是一处百年里弄，中国新闻界泰斗赵超构、国画大师谢稚柳曾经在此居住，是上海首批历史文化风貌保护街坊。房屋老旧带来的问题层出不穷，居民改造房屋的呼声很高。为解决居住安全问题，改善居民居住条件，这里被纳入了城市更新范围。2023年的最后一个月，瑞康里迎来了转折点，近700户居民以高达98.63%的签约率通过了项目安置方案，方案设计了置换腾退(货币化安置)、异地实物安置、回购原地建设房屋、回租原地建设房屋等四种安置方式，更好地保障了居民权益，回应了居民诉求，让不少居民眼前为之一亮。
“瑞康里是上海探索可持续的城市更新模式机制的有效探索，通过改造成本共担，有效控制了成本，与以往这类项目通常采取的旧改征收方式相比，更新成本降低15%以上。”上海市住建委相关处室负责人说，这个项目在资金平衡机制上作了探索创新，“政府主导、居民自愿、市场参与”的多主体协商协同和资金共担机制，较好地控制了项目成本。
值得一提的是，这片风貌保护区将通过保护风貌肌理的改造迎来新生，居民可通过回租、回购等方式“回”到老土地，改造后的里弄式住房、租赁式住房也将引来新住客，形成“新老共生”的居住社区，守护“烟火气”，留住“人情味”。最大程度让城市留住记忆，让人们记住乡愁，延续文脉。
瑞康里的创新有其深意。上海对城市更新的谋划布局已有时日，2015年《上海市城市更新实施办法》创设了存量自主更新路径，此后几年时间里，上海持续出台优化政策，不断探寻顶层设计“最优解”。2021年《上海市城市更新条例》、2023年《关于深化实施城市更新行动加快推动高质量发展的意见》开启了上海城市更新新篇章。
2023年，上海市住建委牵头发布《上海市城市更新行动方案(2023年—2025年)》，明确了上海城市更新的着力点和路径，推动开展综合区域整体焕新、人居环境品质提升、公共空间设施优化、历史风貌魅力重塑、产业园区提质增效、商业商务活力再造“六大行动”。
城市更新涵盖面广，这些任务又有不同的优先级。此前，上海对彻底消灭手拎马桶等任务已经制定了清晰的时间表、路线图；“两旧一村”改造、无卫生设施改造又属于基础性的民生问题，直接关乎民心民意，关乎市民群众的获得感和幸福感，被列入“再难也要想办法解决”之列。
2023年，上海城市更新聚焦民生，兼顾发展，成效显著，城市更新项目的实施模式不断探索创新。当年，上海全面推进“两旧一村”改造，提前1个月完成了年度目标任务，全年零星旧改完成12.3万平方米、4084户，旧住房成套改造完成29.6万平方米，城中村改造新启动10个项目。
“加速度”背后，离不开群众参与机制的持续完善。城市更新不仅是功能空间的重塑，更是改善市民群众生活居住条件，增进民众福祉的过程，践行好全过程人民民主重大理念，充分听取居民意见建议，回应群众诉求，调动群众的积极性，实现好维护好群众利益尤其关键。
在城市更新中践行好以人民为中心的发展理念，已经融入一项项微观工作中。蕃瓜弄小区曾经是20世纪60年代上海第一个成片棚户区改造试点项目，见证了上海城市发展的历程。然而，随着时间推移，房屋、设施的陈旧，居民改善居住条件的呼声日高。随着旧住房成套改造工作的加速推进，蕃瓜弄又迎来了新一轮更新改造的契机。项目实施过程中，为最大限度尊重居民诉求，体现居民意愿，更新实施单位探索并总结形成了“群众工作八法”，通过党建引领、党员带头、一线聚力、组团服务等方式，推进群众工作。项目前期的调查摸底阶段，蕃瓜弄做到了入户全覆盖，建立了一户一档，全面理清了产权归属、户籍人口、家庭矛盾、特殊人群情况等重要信息。方案设计阶段，项目所在地街道会同区成套改造工作推进部门召开了26场方案设计讨论会，在现存的97种房型基础上形成8种基本户型，再征集居民意见，衍生出47种回搬房型方案，最大程度上满足了居民诉求。
以基层在实践中形成的以蕃瓜弄“群众工作八法”为代表的成功经验，也折射出了党建引领在推动城市更新过程中的关键作用。
“两旧一村”改造涉及范围广、联动部门多、改造任务重，是一项复杂的系统工程，坚持以党的建设为引领，不仅充分发挥了基层党组织凝聚人心、团结群众的政治优势和组织优势。近年来，在城市更新工作中，结合基层治理推动解决改造重点难点问题，通过运用好创新党建联建共建新模式，深化运用旧改工作议事协调平台、旧改征收收尾司法执行新机制、宝兴里旧区改造群众工作“十法”、蕃瓜弄旧住房成套改造“八法”等成功经验，一大批项目正切切实实地把党的组织优势转化成了攻坚克难，推动项目提速增效的强大动力。
在加快推进“两旧一村”改造的同时，老旧工业区更新盘活也逐步彰显出新的成效。产业用地弹性规划和功能复合试点，产业用地综合绩效评估制度的建立，正在为探索中的“工业上楼、智造空间”转型发展提供助力，低效建设用地更新规模已达15.1平方公里，为产业升级发展提供了更多高质量的空间资源。
比如，有近80年历史的宝武集团上海二钢厂区域，由杨浦区、宝武集团合作推动转型，打造成了杨浦区的一张新名片——“互联宝地”。项目改造过程中，区政府在土地转性、员工转岗、产业转型等过程中给予全面支撑，与产权方组团开展招商，贴合区域产业发展导向，逐步形成了以“互联网+”、人工智能为核心的产业集群。
城市环境品质不断焕新蝶变。“一江一河一带”公共空间品质不断提升，黄浦江岸线公共空间贯通开放新增8公里，累计贯通里程达59公里。2023年，上海新增公园162座，公园总数已达832座，上海打造公园城市的步伐迈得更快了，这其中很多公园就是通过城市更新改建而来；59个机关、企事业单位附属空间通过更新改造实现了对外开放、为民所享，市民有了更多休憩娱乐的好去处。
上海中环、苏州河沿线以及新虹桥中心花园等桥下空间，以及许多过去被视为“城市边角料”的地方被有效利用起来，通过跨部门协同、丰富而又灵活多样的设计，摇身一变成为了高品质的公共活动场所。地处长宁、静安、普陀三区交界的江苏北路跨苏州河桥下空间经改造，景观和生态环境大为改善，华丽变身为“苏河超级管”桥下艺术空间，向市民开放以来，吸引了大量周边居民前往休憩、游乐，更破圈层地引起了不同年龄段市民游客的关注，成为2024年新春深度游上海的新选择。不少市民慕名而去，“打卡”这片苏州河畔的“网红”地标，站在桥上赏苏河美景，走到桥下与“多巴胺”配色的公共空间互动。
2024年，聚焦裉节难题，探索完善项目更新模式再加力。今年，上海深入实施城市更新行动，紧抓“3+7+6”任务目标。在持续推进“六大行动”中，突出重点，分类施策，加快推进“两旧一村”改造、无卫生设施旧住房改造、区域更新项目“三项重点”任务，完善零星旧改，不成套职工住宅改造，不成套里弄、公寓、花园住宅更新，“城中村”改造，老旧工业区更新，老旧商业商务区更新，风貌保护区区域更新等“七类重点对象”更新模式。
由此，城市更新的模式探索更加具象、颗粒度也更细。今年，“两旧一村”改造确保完成12万平方米零星旧改、31万平方米不成套旧住房改造、启动21个城中村改造项目，截至6月，“时间过半、任务过半”。结合城市更新项目库建设，通过加强统筹管理和政策倾斜，加快了外滩“第二立面”、徐汇滨江西岸、吴淞创新城、虹桥商务区核心区等一批区域更新重点项目的谋划推进。
围绕基础民生方面的痛点，上海与时俱进完善更新模式。零星旧改方面，因案施策，综合采取征收、原址改建、内部设施升级、腾退更新等方式，多措并举予以推进。实施过程中，注重加强建筑甄别、风貌评估，保护石库门里弄风貌肌理，延续城市文脉。成套改造方面，创新形成三种改造模式。成片项目“综合改”，坚持整街坊规划，支持项目建筑增量做足、公共服务做齐、配套设施做全。如，蕃瓜弄改造过程中就因地制宜扩大改造范围，同步落实了社区活动中心建设和保障性租赁住房建设，既实现了区域功能的整体提升，也丰富了社区形态；零星项目“优化改”，采取结合协议置换降低使用强度，优化宗地范围、克服限制条件，推动原地拆除重建，努力做到“就地平衡”。如康健路341弄实施过程中拆多层、建高层，并增建一定量的保障性租赁住房，实现了居民原地回搬；特殊项目“公益改”，通过公益征收、协议置换，将项目地块用于公益配套、住房保障等，实现区域功能“补短板”和完整社区建设。
城中村改造方面，综合分析不同城中村点位的现状、条件，有针对性地分类施策，采取整体改造、实施规划拔点和环境综合整治三种不同方式进行改造。对可以区域更新、经营性用地与公共服务设施统筹规划建设、资金平衡可能性大、相对集中的城中村，坚持以合作改造为主要方式，实施整体改造；对农民新村或开发边界外的保留村则开展环境综合整治提升；对规划为公益性项目区域的城中村点位实行规划拔点、拆除新建。
焕新归来的蟠龙古镇已成为游客体验江南水乡历史记忆与现代生活的网红打卡地；闵行区浦江镇召稼楼“城中村”改造项目核心景观湖已见雏形；松江区石湖荡镇“城中村”改造项目一期21#地块主体结构顺利封顶……越来越多的动迁安置房项目陆续竣工投入使用，已经启动的城中村改造项目正在全面提速，改造区域的城乡面貌即将焕然一新，新一批项目的认定工作已提上日程。
加强示范引领 建立可持续政策及模式
党的二十届三中全会提出，建立可持续的城市更新模式和政策法规。但从各地实践情况看，推动城市更新由“开发模式”向“运营模式”转变以及破解政策法规的堵点难点问题，仍然是制约城市更新可持续推进的重要挑战。
作为改革开放排头兵、创新发展先行者，上海就是要率先破题，发挥示范引领作用。
高能级的城市更新，离不开“高质量”“高品质”“可持续”。这组相互耦合的要求，需要城市建设者、管理者们拥有系统思维和全局视野，找准共性问题，算好总量账、结构账、模式账。
上海正在研究更为实际的解决方案。加强更新任务、更新模式、更新资源、更新政策、更新力量的统筹，把握好微观和宏观、当前和长远等关系，统筹考虑城市功能、民生底线、房屋质量、风貌保护等因素，根据不同类型、区域，因地制宜形成差别化的更新改造方式。
探索更可持续的更新模式，在项目推进中“试模式、试机制、试成本、试规范”，为其同类项目的实施提供示范。如，探索出更可持续的“两旧一村”改造模式。借鉴北京、深圳、香港等城市经验，在总结已有经验的基础上，加大试点力度，持续优化标准规范、统筹保护与更新，找到群众接受意愿、市场参与动力、财政承受程度的平衡点，在多重约束中寻找最优解。
加大政策赋能支持的力度。模式创新离不开政策支持。上海持续加强政策供给，赋能城市更新。着眼城市更新的启动、审批、建设、交付、运营全过程，全面梳理卡点堵点，加强政策设计和供给，不断完善“政策工具箱”，形成一揽子支持政策，在解决今天问题的同时为明天的发展腾出空间。深入复盘实施路径、成本管控、政策体系、保障机制等，总结提炼经验做法，形成可持续、可复制的更新模式。同时，用好中央财政支持部分城市实施城市更新行动资金，推进地下管网改造、污水管网样板区建设等城市更新示范城市重点项目建设。
凝聚起政府和社会各界的磅礴合力。上海进一步加大了对城市更新项目的专业支撑，设立城市更新专家委员会，在更新项目策划规划、设计、实施、评估全流程中发挥专家委员会、“三师联创”、智库、开拓者联盟等专业力量的作用。
用好“三师联创”机制，为全市城市更新提供成功案例和经验。在规划阶段，就让建筑师和估价师提前介入，与责任规划师充分沟通，优化细节和指标，破解规划难落地、成本高等痛点，最终形成一个成熟、经济、可持续的更新方案。如，东斯文里所在的静安区石门二路—01更新单元的规划实施方案，就是“三师联创”机制的最新成果，是全市10个更新单元试点中首批落地项目之一。
抓好市场主体的引导培育。譬如，带动更多央企、市区国企、优质民企等各类市场主体积极参与城中村改造。加强部门协同，聚焦城市更新中现有标准和老建筑之间的适配性关系、现有规划和现状条件的相融性关系等，推动各部门同向发力。
城市更新一头连着民生，一头连着发展。“加快推进城市更新，是城市建设进入新阶段的必然选择，践行人民城市理念的内在要求，提升城市核心功能的重要支撑。”市住房城乡建设管理委有关负责人说，上海向存量要增量、向集约要空间、向更新要效益，意味着要更加精准地挖掘现有资源的潜力，通过高效集约利用空间，实现城市整体功能的持续优化和转型升级。
上海将在进一步锚定目标，攻坚克难，全力推进城市更新重点任务的同时，坚持问题导向、效果导向，与时俱进，创新机制，持续探索更可持续的城市更新模式，奋力书写中国式现代化的上海篇章。
